Las trabas de la descentralización en Colombia

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Imagen: Pixabay
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Las noticias de corrupción están presentes casi a diario en los medios de comunicación del país. Para los colombianos no es nada nuevo encontrar escándalos que sacuden a los gobiernos en turno o que involucran a nuevos actores en los casos ya conocidos.

El cartel de la hemofilia, los líos en los procesos de contratación pública, las regalías, los programas de alimentación infantil, la modernización de Reficar y las abundantes obras inconclusas que hay en el territorio nacional son solo algunos de los casos que impiden el crecimiento de las regiones y ponen la confianza de las comunidades hacia las instituciones en la cuerda floja.

Sin lugar a dudas, aquellos episodios que involucran el hurto de los recursos públicos es el que causa mayor indignación, más aún si se tiene en cuenta que uno de los argumentos del Gobierno, para no ejecutar proyectos de desarrollo en diferentes sectores, es la falta de presupuesto. Mientras tanto, este mal sigue creciendo y le ha quitado al país más de $ 50 billones, de acuerdo con la Contraloría.

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Para poner un ejemplo, esta entidad aseguró que en el Meta no solo hay obras inconclusas sino que, además, la mayoría de las que fueron terminadas no prestan ningún servicio. Sin embargo, la inversión para estos proyectos se calcula en más de $ 105.000 millones. Asimismo, en departamentos como La Guajira existen construcciones como la represa de Ranchería, para la cual fueron destinados más de $ 640.000 millones, con el objetivo de suministrar agua potable en diferentes municipios. No obstante, el proyecto no cumplió con la función que se esperaba.

Uno de los puntos que más llama la atención sobre este asunto es que cerca del 95 % de las denuncias sobre casos de corrupción se reportan desde las regiones, de acuerdo con los reportes del secretario de Transparencia de la Presidencia de la República. En ese sentido, esta problemática ha llevado a cuestionar, entre otras cosas, los resultados que ha traído el modelo descentralización fiscal y política en el país, que fue una de las bases de la reorganización socio-económica cuando nació la Constitución de 1991.

Cuando las regiones comenzaron a recibir recursos de regalías para fortalecer sectores como educación y salud, este proceso de descentralización empezó a señalarse como uno de los factores asociados al incremento de la corrupción, ya que inevitablemente las mafias políticas metieron las manos en estas transferencias. Además, fue notoria la cooptación del Estado en regiones como Arauca, Córdoba, Valle del Cauca, Bogotá (durante el gobierno de Samuel Moreno), Santa Marta y Buenaventura, entre otras. En esta última región, por ejemplo, tres alcaldes tuvieron que interrumpir su periodo de gobierno, ya que se involucraron en procesos penales.

Así las cosas, la expectativa de aumentar la presencia del Estado en diferentes regiones y de replantear el papel de los municipios y la democracia territorial por medio de la descentralización se redujo a una política aplicada a medias, con planes que aún parecen lejanos al interés propio de las regiones y con instituciones cada vez más débiles. Un ejemplo de esto es lo que sucede con el caso de las Corporaciones Autónomas Regionales que, a pesar de manejar los mayores recursos presupuestales, demuestran bajos rendimientos en la gestión de los recursos y en la planificación para la protección ambiental. De acuerdo con un informe de la Contraloría, en el transcurso del primer semestre de 2018 se encontraron hallazgos fiscales por $ 100 mil millones en diez Corporaciones Autónomas Regionales, de los cuales $ 72 mil millones corresponden a la CAR Cundinamarca.

Sin embargo, aun con las paradojas que ponen en tela de juicio la efectividad de un modelo descentralizado en Colombia, existen algunas excepciones que demuestran que, más allá de ser una de las causas de la corrupción, la descentralización ha sido víctima de ella, ya que este flagelo la ha mantenido en un estado embrionario y dependiente del paternalismo del gobierno central.

Cuando se habla de descentralización en el mundo, los estudios muestran que ha sido una ventaja con relación al acceso a bienes y servicios públicos, tanto en zonas urbanas como rurales. Por ejemplo, un estudio realizado por la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF), una institución que supervisa la sostenibilidad de las administraciones públicas españolas, indica que los países europeos más descentralizados han logrado niveles de crecimiento y convergencia interna más significativos que aquellos estados centralizados durante las últimas décadas.

De acuerdo con este estudio, Alemania y Austria han alcanzado tasas de crecimiento anual del 3 %, mientras que Italia, que ha enfrentado un proceso de divergencia regional, solo ha logrado crecer un 1 % anual.

Ahora bien, uno de los determinantes del crecimiento en estos países ha sido la exitosa alineación regional que se ha logrado gracias a la sofisticación institucional. Un tema que a Colombia no le ha sido fácil superar.

Si bien la nación ha obtenido resultados importantes en términos de reducción de pobreza y acceso a servicios como la salud, por ejemplo, cuya cobertura pasó de 57,8 a 90,9 % entre el 2002 y 2017, una de sus debilidades es que no ha sabido distribuir estas mejoras homogéneamente en todas las regiones. Una muestra de ello es que, mientras la pobreza monetaria disminuyó en 36 puntos porcentuales en Cundinamarca y Boyacá, entre 2003 y 2017, en Chocó y La Guajira solo se redujo en 10,5 y 5,7 puntos porcentuales, respectivamente. De igual forma, en 2016 se registraron 60 municipios donde la cobertura en educación no superaba el 50 %.

Por otro lado, de acuerdo con un estudio de Fedesarrollo, Colombia tiene bajos niveles en el uso de los hallazgos fiscales en los territorios y, mientras tanto, el Gobierno Nacional y los organismos de control aún no tienen un enfoque de trabajo en las entidades que muestran mayores riesgos de sufrir el impacto de la corrupción.

Aunque pareciera que la descentralización política estuviera más fuerte que nunca, si se tiene en cuenta el elevado número de candidatos que le apuestan a las elecciones regionales, es notable la vulnerabilidad de las instituciones fiscales que impiden una mayor autonomía.

Identificar el riesgo de corrupción es clave

Otra de las piedras en el zapato para el avance de la descentralización fue el aumento en la disponibilidad de los recursos que se transfirieron a los territorios, ya que no fijar unas normas claras en materia de sostenibilidad fiscal desde el comienzo llevó a que muchas instituciones regionales incurrieran en gastos desproporcionados y aumentaran el déficit y el sobre-endeudamiento territorial.

En línea con el estudio “Descentralización y sostenibilidad fiscal subnacional: Los casos de Colombia y Perú” (Sánchez y Zenteno, 2010), más de la mitad de los ingresos corrientes de la nación fueron trasladados a las entidades territoriales y se modificaron sus competencias y responsabilidades. Además, en Latinoamérica, Colombia es el cuarto país con mayor gasto de las entidades subnacionales financiado con transferencias del Gobierno Central.

Fue así como, a nivel departamental, entre 1991 y 2015, los ingresos aumentaron al pasar del 1,7 % al 3,2 % en su participación en el PIB. Mientras tanto, a nivel municipal esta cifra pasó del 2,2 % al 7,3 %.

En efecto, de cara a la crisis fiscal, que se generó a finales de los noventa y principios del 2000, se implementaron medidas disciplinarias para controlar el gasto y el nivel de endeudamiento de las regiones, fortalecer los ingresos de recaudo propio, reformar las transferencias intergubernamentales y controlar el crédito territorial. No obstante, años después, los resultados son diversos. Mientras que algunas regiones se destacan por registrar comportamientos fiscales sostenibles, otros preocupan por sus deficientes desempeños en esta materia.

Teniendo en cuenta este panorama, para cumplir con la reducción de la pobreza y la desigualdad, aumentar la cobertura de bienes y servicios y garantizar los procesos democráticos, a través de la descentralización, el país debe superar sus debilidades administrativas e identificar cuáles son las regiones y entidades que presentan mayores riesgos de sufrir el impacto de la corrupción.

De acuerdo con Fedesarrollo, los departamentos con mayor riesgo de corrupción son los que tienen peor desempeño institucional y, por ende, los más pobres. Entre ellos se destacan Cesar, La Guajira, Magdalena, San Andrés, Sucre, Amazonas, Caquetá, Guainía, Guaviare, Vaupés y Chocó, a pesar de que tienen altos índices de giro de recursos estatales. Mientras tanto, los que muestran mejores resultados son Atlántico, Cundinamarca, Antioquia, Risaralda, Caldas y Valle del Cauca.

De igual manera, la Contraloría ha advertido insistentemente sobre la necesidad de controlar el Sistema General de Regalías (SGR), que aunque fue reformado en 2011 con la promesa de garantizar la equidad y mejorar la distribución de los recursos, se ha convertido en una de las principales fuentes de los elefantes blancos.

Según la Contraloría, uno de los problemas de este sistema es que los Órganos Colegiados de Administrativos y Decisión (Ocad) y el Departamento Nacional de Planeación no han tenido la capacidad de frenar las decisiones equivocadas de las entidades territoriales y orientar las inversiones.

De hecho, la falta de control ha causado la pérdida de $ 840.000 millones de regalías, de los cuales el 40 % corresponde a elefantes blancos. Parte de esta problemática tiene que ver con que, aunque el 68 % de los proyectos se realizan mediante una licitación, el 70 % de estas convocatorias terminan con un solo oferente. Esto se suma a la ausencia de una política estratégica que evalúe el alto impacto que tendrían estas obras en las regiones. No obstante, las expectativas sobre este sistema podrían cambiar en marzo, cuando el Gobierno presente ante el Congreso la reforma de este sistema.

Es así como la descentralización, que hasta ahora ha sido reducida a un tema legal mínimo por los funcionarios nacionales, aún enfrenta múltiples desafíos para desarrollarse como lo planteó la carta política del 91. Supervisar y fortalecer la gestión de las entidades territoriales será una de las acciones urgentes por las que tendrá que apostar el Gobierno para encontrar el crecimiento equitativo, ahora que vuelve su mirada a las regiones.

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