Disciplina fiscal: el delicado equilibrio entre gastos e ingresos

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Imagen: Pixabay
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La estabilidad fiscal debe ser un objetivo de todos los gobiernos. Las externalidades positivas que conlleva tener unas cuentas públicas sanas, permiten un mayor crecimiento económico y desarrollo social. En Colombia todavía estamos dando los primeros pasos para la estabilización del déficit fiscal, y todavía falta mucho camino por recorrer.

No es un secreto que en temas de dinero, lograr el equilibrio entre los ingresos y los gastos siempre va a ser un reto, especialmente cuando los primeros parecen ser más escasos que los segundos. El dilema se plantea en todas las escalas, desde las finanzas personales hasta las públicas. Sin embargo, la responsabilidad de un manejo fiscal adecuado por parte del Gobierno es un deber ineludible con todos los habitantes, de ahí que esta sea una variable de sumo interés al momento de hablar de crecimiento y desarrollo económico.

El problema real llega cuando la necesidad de proveer bienes y servicios públicos –que tienen como finalidad generar una mejor calidad de vida a los ciudadanos–, choca con la obligatoriedad de mantener un equilibrio fiscal que no comprometa la sostenibilidad del fisco a largo plazo. Aquí es cuando las promesas de los políticos, los favores electorales y toda la demagogia que caracteriza a los procesos democráticos como los de nuestro país, encuentran un obstáculo difícil de sortear –al menos si se quiere hacer responsablemente–.

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El ejemplo más reciente de este tipo de situación la vivimos hace unos meses con la tristemente célebre Ley de financiamiento. De acuerdo con los estimativos iniciales del Ministerio de Hacienda, el presupuesto aprobado por el Congreso de la República requería de $14 billones adicionales para poder ser ejecutado a cabalidad. Es decir, para que el aparato estatal funcione, se cumpla con los pagos de deuda, las metas de inversión y que se mantengan funcionando los programas sociales, era necesario salir a buscar más recursos. Más impuestos.

No obstante, cuando no es posible subsanar todos los gastos con los ingresos corrientes, el país entra en déficit fiscal y empieza a endeudarse para cubrir el desbalance. En el caso colombiano, desde principios del siglo XXI los gastos superan a los ingresos. Al cierre de 2017, los gastos ya superaban a los ingresos en un 3,7% del PIB y la deuda pública supera el 40%.

Ahora bien, tener déficit fiscal y mayor deuda pública no es malo en sí mismo, el problema está cuando alguno de los dos deja de ser sostenible. Si el país se ve en dificultades para atender su deuda y/o cubrir sus gastos a corto y mediano plazo, se hace cada vez más difícil conseguir recursos para subsanar el fisco, en detrimento de toda la sociedad y el desarrollo económico para futuras generaciones.

Por esto es necesario que la disciplina fiscal sea un objetivo de primer nivel para cualquier Gobierno. La trillada frase de que hay que pensar en nuestros hijos y nietos es absolutamente cierta si queremos que el país siga mejorando sus indicadores sociales y económicos, como lo ha venido haciendo en las últimas décadas.

Una historia desequilibrada

Como se dijo, en la actualidad el balance del Gobierno Nacional se inclina hacia el déficit. En 2017 el desequilibrio llegó al 3,7% del PIB y las estimaciones de 2018, apuntaban a que podía cerrar en un valor cercano al 3,1%.

Pero este desbalance no es nuevo. Los registros del Ministerio de Hacienda dan cuenta de un déficit sostenido desde principios de los años 90 del siglo pasado. La explicación de esto tiene como una de sus determinantes, el cambio constitucional de 1991.

Con la nueva Carta Magna, se le dio a la ciudadanía mayor participación y derechos, por medio del nacimiento del Estado social de derecho. Sin entrar en mayores detalles jurisprudenciales, lo que grosso modo significa esto es que el Gobierno Nacional debe garantizar derechos como el de la salud y poner en marcha proyectos e iniciativas sociales en pro del bienestar de los ciudadanos.

Por supuesto, esto no quiere decir que antes del cambio constitucional no se hiciera este tipo de intervenciones estatales, la diferencia que marca la nueva constitución radica en la obligación de garantizar el cumplimiento de los nuevos derechos. Obviamente, las intenciones de la época fueron totalmente loables, máxime cuando los hallazgos petroleros de ese momento hacían pensar que el país disfrutaría de una gran cantidad de recursos para el desarrollo social.

Desafortunadamente, los recursos no fueron suficientes y el Gobierno Nacional se empezó a ver en apuros para cumplir lo presupuestado, pues difícilmente se podrían echar para atrás los compromisos sociales. De ahí que durante la última década del siglo XX, el déficit fiscal colombiano se haya profundizado hasta alcanzar un temible 6,5% del PIB en 1999.

Claro, no todo el desequilibrio tiene que ver con los programas asistencialistas y de bienestar. No hay que olvidar que en esos 10 años, el país atravesaba por una crisis institucional de magnitudes inimaginables y el narcotráfico permeaba todas las instancias del país. Por si fuera poco, la crisis del UPAC, que llevó a la quiebra a bancos y familias y comprimió el crecimiento económico en 4,2%, también puso su cuota en el oscuro balance de finales de siglo; sin contar con el desastre del terremoto del Eje cafetero, que obligó a destinar recursos públicos para la atención de la emergencia.

Así, el que las cuentas nacionales no hayan empeorado aún más en esos años, es incluso un logro. La recuperación del déficit se empezó a ver desde el primer lustro del nuevo milenio. Aunque hay que decir que el ajuste no fue indoloro: nuevos impuestos y recortes fiscales fueron necesarios para contrarrestar la caída.

Hasta el momento, Colombia ha sabido mantener sus cuentas en niveles aceptables. Sin embargo, tal como lo muestran los resultados de 2009 y 2016, el país continúa muy expuesto a los choques internacionales. La crisis subprime de 2008 empujó el déficit hasta el 4,1% del PIB, y la descolgada petrolera de hace un par de años, hizo perder el terreno ganado para volver al 4% en 2016.

La otra cara del déficit fiscal

Como cualquier otro manejo financiero, al momento de tener un faltante de ingresos para suplir gastos que no pueden recortarse, es necesario hacer uso de la financiación. En el caso del Estado colombiano, la deuda puede provenir de préstamos de entidades multilaterales como el Fondo Monetario Internacional, Banco Interamericano de Desarrollo, Banco Mundial, entre otras, o por medio de emisión de deuda pública.

Ahora bien, hay que recalcar que no todo el déficit es igual y, por ende, no toda financiación es responsable. Es decir, si el desbalance fiscal del Gobierno se da por cuenta de una mayor inversión en proyectos que traerán beneficio social y económico en el largo plazo, endeudarse para ello tiene sentido. Esas inversiones se traducirán en un mayor crecimiento y casi que podría decirse que terminarían “pagándose ellas mismas”. No obstante, si el déficit proviene de un mayor gasto de funcionamiento, lo más lógico sería recortar ese rubro en lugar de financiarlo, pues esos recursos difícilmente traerán desarrollo a futuro y sí perjudicarán al erario.

Retomando la cuestión del financiamiento, los créditos de los organismos multilaterales van destinados, por lo general, a proyectos de inversión específicos (infraestructura, educación, transporte, etc.), por lo que el déficit que se salga de esos parámetros tiene que ser financiado mediante deuda pública. Así, en 2017, el saldo de la deuda neta del Gobierno Nacional Central cerró en el 44,1% del PIB, una cifra cercana a los $410 billones. Para el segundo semestre de 2018, la deuda llegaba al 42,3% del PIB, con $414,5 billones.

No obstante, aunque el uso del financiamiento puede estar destinado a proyectos de inversión, también es cierto que es imposible incrementar la deuda de manera indefinida. Así, además del nivel de endeudamiento, es necesario hacer seguimiento a la sostenibilidad de la misma. Es decir, que tan preparado está el país para responderle a sus acreedores.

La lógica detrás de esto es sencilla: si un país tiene una deuda pública elevada, tiene menor capacidad fiscal para atender simultáneamente su gasto y el pago del servicio de dicha deuda. Cuanto mayor sea el nivel de endeudamiento, más recursos deberán ser destinados al pago de intereses por ese apalancamiento lo que puede conducir a un mayor déficit fiscal, con lo cual se entra en una espiral de desbalances públicos.

El problema con esto es que, a medida que el déficit aumenta, el espacio fiscal se agota y la necesidad de obtener préstamos para cubrir el desfinanciamiento es mayor. En pocas palabras, se empiezan a abrir nuevos huecos para cubrir los existentes.

Este escenario carga tras de sí otros elementos perjudiciales para la salud de la economía. Si el panorama fiscal luce sombrío, la percepción es que el riesgo de llegar a un impago de la deuda es mayor. Como es apenas natural, ese mayor riesgo implica mayores tasas de interés y mayor incertidumbre.

Así, es muy probable que los inversionistas –locales y extranjeros–, eviten exponer sus capitales en un país con dudoso manejo de las arcas públicas, y pongan su dinero en lugares que ofrecen una mayor seguridad. Claro, es posible encontrar ejemplos de países que cuentan con altos niveles de endeudamiento –que pueden llegar a superar el 100% del PIB tal como sucede con EE. UU. y Japón–, donde no hay una percepción de que se vaya a faltar con los compromisos con los acreedores; pero estos casos están reservados para países desarrollados y con una historia de solidez prácticamente intachable.

Desafortunadamente, para el caso colombiano, tal situación está lejos de volverse realidad. Aquí, un mal manejo de las finanzas públicas puede ahuyentar rápidamente a los inversionistas, afectando no solo el crecimiento en el corto plazo, sino menguando el potencial de la economía y su empleo. De esto se desprende la obsesión que desde algunos sectores se tiene con mantener un déficit controlado, para no perder la calificación del grado de inversión que otorgan firmas mundialmente reconocidas como Standard & Poor’s, Fitch Ratings y Moody’s.

Una revisión a la baja de sus calificaciones para el país sería un golpe fuerte tanto para la inversión, como para el costo de la deuda, pues habría un mayor riesgo y los prestamistas empezarían a exigir un pago mayor por financiar al país. Por ahora Colombia se mantiene con una calificación BBB, lo que nos deja dentro del rango de países con grado de inversión.

Sin embargo, si, como ya se prevé, el recaudo fiscal a partir del año 2020 empezará a decaer si no se hace ningún ajuste, es altamente probable que las perspectivas de esa calificación pasen a ser negativas. Esto, empezaría a mostrar los efectos negativos que ya hemos mencionado y que en un momento tan turbulento como el que estamos viviendo, no le conviene al país.

Este análisis fue publicado en la edición Proyecciones 2019-2022 de La Nota Económica.

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