Latinoamérica: infraestructura, fisco y crecimiento

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Latinoamérica tiene un serio problema de infraestructura y limitados recursos públicos para ejecutar proyectos de inversión a gran escala. Sin embargo, esto no puede ser excusa para congelar las nuevas inversiones. De hacerlo, los costos en materia de crecimiento y desarrollo serían irremediables. ¿Hay solución?

El papel de la infraestructura en el desempeño económico de cualquier país es innegable. El carácter transversal de este eslabón de la economía es fundamental para crear sinergias entre los diversos sectores que la componen; conecta a productores con consumidores, fortalece las cadenas de abastecimiento local y permite la inserción en cadenas globales de valor.

La infraestructura se traduce como mayor desarrollo económico y social, vía empleo, inversión, productividad y ahorro de costos productivos. Las bondades de contar con una red de infraestructura robusta y de calidad son un pilar fundamental para encarrilar el futuro de las naciones y sus habitantes.

Desafortunadamente, los proyectos de infraestructura requieren de esfuerzos de largo aliento en el plano económico, financiero, social y hasta político. Un cúmulo de variables que no siempre se mueven de manera coordinada y que en más de una ocasión responden a intereses particulares y a gobernantes con escaso sentido de responsabilidad a largo plazo, algo que es palpable en varios países de la región.

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Una muestra de esta falta de visión ordenada tiene que ver con la escasa inversión en infraestructura. Según la CEPAL, la inversión en infraestructura en América Latina apenas oscila entre 2,2 % y 3 % del PIB, una cifra muy lejana al mínimo necesario de 5,1 % para cerrar la brecha que tiene la región en esa materia. Es más, estudios recientes indican que esa disparidad será tan amplia como un 4,4 % en 2030 si no hay cambios sustanciales en las dinámicas de inversión.

Lo anterior, sin mencionar la calidad y pertinencia de los proyectos que se adelantan en la región. No son pocos los casos de elefantes blancos que nunca se terminaron o que no cumplieron con sus propósitos –más allá del de justificar gastos en algunas administraciones–, algo en lo que Colombia tiene mucha experiencia.

Ahora bien, es evidente que la infraestructura no es el único problema que deben atender los países de la región y que los recursos no son ilimitados. No hay que dejar de lado que al invertir en ella también se están atacando problemas como pobreza, salud, educación, cambio climático y nutrición, entre otros factores. Muchos de estos, dicho sea de paso, están listados en los Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas, así que, por medio de esta inversión, también se está jugando a favor de ellos.

Así las cosas, la región debería fomentar el desarrollo de su infraestructura que, según el Banco de Desarrollo de América Latina (CAF), requerirá cerca de USD 120.000 millones durante la próxima década. De lo contrario, seguiremos rezagados frente a las economías más desarrolladas. El reto no es fácil pero es necesario, más aún cuando el escenario global para los próximos años tiene tintes de incertidumbre.

Letárgico presente

Como se mencionó, la inversión de los países de la región en proyectos de infraestructura no es la mejor. Si bien los cálculos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) dan cuenta de una evolución favorable de este rubro desde 2011 –al pasar de 3 % del PIB a 3,5 % en 2017–, a partir de la destorcida de los precios del petróleo y otros commodities en 2014-2015, cesó el ritmo creciente de la inversión, al retroceder desde el máximo de 3,8 % que se alcanzó justo antes de la coyuntura.

Tal escenario es apenas natural, toda vez que se presentó una caída de los flujos de divisas que soportaban numerosos proyectos, la incertidumbre internacional desincentivaba el ambiente inversionista. Con esto se frenó al flujo inversionista en infraestructura que, entre 2011 y 2015, ascendió a USD 483.000 millones en toda la región.

Pero la caída petrolera no solo significó menores niveles de inversión, sino que encareció el apalancamiento externo de los proyectos debido a la devaluación que experimentaron múltiples monedas emergentes durante esos años. De hecho, en el caso colombiano la depreciación del peso llegó a superar el 70 % en algunos meses puntuales de 2016.

Ahora bien, las secuelas que le dejó a la región la dolorosa coyuntura se esconden tras ese 3,5 % de inversión promedio. Pues, aunque la caída entre 2014 y 2017 fue de solo 0,3 % en su media, la historia que cuenta la mediana –el país que se encuentra justo en la mitad de los valores de inversión de toda la región– es totalmente diferente.

La caída de este guarismo a partir de 2014, mientras que el promedio permaneció relativamente estable, indica que hay un número importante de países en la cola inferior de la distribución de inversión en infraestructura. Esto, a grandes rasgos, significa que, tras ese año, unos países aumentaron sus niveles de inversión de forma importante, mientras que otros cayeron muy por debajo del promedio y de la media, aumentando la disparidad entre ellos.

Los casos más apremiantes, según los datos de Infralatam, están en Guatemala, México, Argentina, Uruguay, Brasil y Centroamérica. En estos lugares la inversión en infraestructura se mantuvo por debajo del promedio regional y en algunos casos no supera el 1 % del PIB.

Para algunos desconocedores de las dinámicas económicas, tal fenómeno debería preocupar solo a los países con bajos niveles de inversión. No obstante, en el mundo globalizado de hoy, pocas cosas son exclusivas de un país. Basta con ver las implicaciones que han tenido los problemas de Venezuela, Argentina y Brasil en la estabilidad de la región para dar fe de que todos estamos en el mismo barco aunque en camarotes diferentes.

Entonces, si algunos países de la región están rezagados en materia de infraestructura, será más difícil establecer alianzas eficaces con ellos. Esto perjudicaría el desempeño de toda la región y nos dejaría más expuestos a los vaivenes de la economía global. Además, nos arriesgaríamos a repetir lo vivido hace cinco años con el desplome petrolero, lo que minaría los avances de aquellos países que han mantenido o incrementado sus niveles de inversión, al tiempo que deprimirían a aquellos que siguen bajo la mediana.

Presiones presupuestales

La solución evidente de este escenario es invertir más. Sin embargo, la situación fiscal de muchos países de la región está deteriorada y no solo en economías pequeñas, lo que es más preocupante. La mayoría de países tiene deudas públicas brutas que superan el 40 % de su PIB y, para una decena de ellos, los ajustes necesarios para equilibrar la balanza entre el apalancamiento del Gobierno y la producción nacional superan los 2 puntos del PIB.

En casos puntuales que llamen la atención, dejando de lado a Barbados (cuya deuda bruta del gobierno general supera el 120 % del PIB), Brasil presenta un panorama muy poco prometedor. El Gobierno de la economía más grande de Suramérica tiene una deuda bruta equiparable al 90 % de su PIB, de lejos el peor dato del vecindario.

Además, necesita de un apretón fiscal de 7 puntos del PIB para estabilizar su relación deuda/PIB. Es decir que su espacio fiscal es nulo. De ahí que se hayan hecho esfuerzos para reducir los gastos de funcionamiento, que se hable de una reforma pensional y que la inversión pública en infraestructura esté en veremos.

Otro grande que ensombrece el horizonte de la región es Argentina. En términos de deuda, no se queda atrás, pues supera el 60 % del PIB. Además, requiere un ajuste de 6 puntos del PIB para estabilizar sus cuentas fiscales. Con esto, las cuentas públicas para inversión no tienen cómo florecer en el corto plazo.

Con este panorama, pareciera que las posibilidades para que se cierre la brecha de infraestructura en la región son remotas. De hecho, la participación del sector público en este tipo de inversión ha venido cayendo en la mayoría de países de acuerdo con los datos del BID. No obstante, dejar sobre el erario el futuro del desarrollo de los países no es la mejor alternativa. Es necesario que se involucre al sector privado para que este sea el catalizador de los proyectos que cada país necesita.

Afortunadamente, este tipo de iniciativas viene en ascenso desde hace más de una década. En 2010, las fuentes privadas dieron financiamiento en infraestructura por un monto superior a los USD 9.000 millones, mientras que en 2018 la cifra superó los USD 32.000 millones.

No solo esto, entre 2014 y 2018, los bancos comerciales proporcionaron un total de USD 73.000 millones, mientras que USD 12.400 millones fueron girados por la banca multilateral y de desarrollo. Esto dejó a las entidades oficiales extranjeras –gobiernos, bancos estatales, etc.– con aportes por otros USD 12.400 millones y USD 7.900 millones desde las empresas privadas. Por su parte, los fondos de inversión, con una mayor aversión al riesgo frente a proyectos de largo aliento de la región, solo totalizaron giros por USD 1.100 millones.

El lunar de estas cifras es que, si bien parecen abultadas, la inversión total en infraestructura continúa en niveles muy bajos. Además, según el BID, las fuentes de financiamiento son limitadas. Prácticamente, dos terceras partes de la financiación provienen de la banca privada y, de este sector, diez bancos proporcionaron la mitad de todo el financiamiento. Este escaso abanico de alternativas pone en riesgo la financiación de más proyectos, pues no se cuenta con una base de inversionistas lo suficientemente amplia para diversificar el riesgo.

Es por esto que organismos multilaterales como la CAF pregonan la necesidad de profundizar los programas de asociaciones público-privadas (APP). Aunque Latinoamérica es líder de estas prácticas dentro de los países en vía de desarrollo, todavía se necesita más impulso para mantener el promedio de inversión en el 6 % del PIB y cerrar la brecha de infraestructura de aquí al 2040.

Para que esto sea posible se requiere que los Estados mantengan marcos regulatorios y tributarios estables y claros, de tal manera que se pueda atraer capital privado para financiar las obras. Así mismo, la calidad institucional y el control de la corrupción son fundamentales para que se lleve a buen puerto los proyectos de infraestructura bajo las APP.

Estas iniciativas son de gran importancia porque la inversión en infraestructura en la región tiende a ser procíclica y con mucha inercia, de tal suerte que en las épocas de vacas flacas la inversión cae y profundiza las desaceleraciones y las crisis económicas. Entonces, bajo esquemas ordenados de APP, los proyectos se mantendrían andando, incluso bajo los nubarrones de una menor dinámica económica, volviéndose un amortiguador de tales coyunturas.

Costos poco despreciables

Como ya se mencionó, cuando se plantean obras de gran envergadura con costos multimillonarios de planeación y ejecución, no faltan las voces que se oponen, argumentando que hay otros sectores que también necesitan recursos. Aunque es cierto que la región cuenta con retos en múltiples frentes, también es cierto que la inversión en infraestructura es transversal a todos los sectores económicos y genera beneficios en todos los niveles.

Es más, en el mediano y largo plazo, resulta más costoso para la economía de un país y sus habitantes paralizar los nuevos proyectos de infraestructura. Los escenarios contrafactuales entre mantener la inversión en la región y no agregar más stock de infraestructura dejan ver los daños que ello causaría.

Así las cosas, si los países de la región dedicaran recursos solo a mantener su infraestructura actual, significaría un punto porcentual menos de crecimiento del PIB durante el primer año de esa política de no inversión. Pero, con el paso del tiempo, los efectos se acumulan, de tal manera que, tras una década sin nueva infraestructura, el crecimiento regional sería, en promedio, 15 puntos porcentuales por debajo del escenario con nuevo stock –sin mencionar que, en países como Perú y Bolivia, la caída sería superior a los 25 puntos porcentuales–.

Esto de por sí ya debe ser un aliciente para fomentar la inversión. Otro factor a tener en cuenta se desprende de los estudios adelantados por Castellani, Olarreaga, Panizza y Zhou (2019). Según los investigadores, a medida que un país aumenta su PIB per cápita, se requiere menos inversión pública en infraestructura por unidad de PIB. De hecho, el crecimiento del PIB per cápita en un 1 % reduce la demanda por inversión pública en 0,4 %.

Tal hallazgo se explica debido a que es más fácil mantener la infraestructura que crearla desde cero. Entonces, cuanto más rápido se cierre la brecha que tiene la región en esta materia, más pronto se alcanzará el punto desde el cual la infraestructura generará aumentos del PIB per cápita y reducirá la presión fiscal.

Así las cosas, la infraestructura debe ser un punto primordial en el desarrollo y crecimiento de los países de la región. Aunque son evidentes las limitaciones fiscales que tienen los Gobiernos del vecindario, la integración de actores privados, así como la diversificación de los acreedores comerciales son la llave para que la región dé el salto que necesita.

Análisis publicado en la reciente edición CONSTRUCCIÓN de La Nota Económica.

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