Los impuestos en Colombia: ¿Qué, cómo, cuánto y cuándo reformarlos?

Reformas a los impuestos de las empresas, personas naturales e impuestos verdes y saludables; son cambios que recaudarían más de 3 % del PIB adicional.

Leopoldo Fergusson, profesor de Economía de la Universidad de los Andes, propone reformas de fondo en los impuestos a las empresas, las personas naturales, los impuestos verdes y saludables, entre otros. Los cambios propuestos, que tomarían cerca de diez años en entrar todos en vigor, permitirían un estatuto más progresivo, más eficiente y justo y recaudarían más de 3 % del PIB adicional. 

El sistema tributario colombiano: opciones de reforma

El sistema tributario colombiano tiene problemas ampliamente diagnosticados. Los recursos que recauda el gobierno central son insuficientes. Lo que recauda, además, lo recauda mal, violando principios deseables. Las mediciones internacionales indican que Colombia tiene uno de los estatutos más complejos del mundo, recargado en las utilidades empresariales y que recauda muy poco de la renta de las personas. Hay gruesas inequidades horizontales: dos personas o empresas distintas con ingresos similares pueden tener tasas de tributación muy diferentes. 

A lo largo del tiempo, se han ido acumulando tratamientos especiales en renta empresarial, en IVA y en impuestos a personas. Esas exenciones, en parte, explican la complejidad del sistema, la heterogeneidad de las tasas efectivas de tributación, que las tasas nominales promedio de renta empresarial sean tan altas (compensando las tasas efectivas bajas de tantas empresas que gozan de exenciones) y el bajo recaudo. Uniendo todo lo anterior a la endémica baja capacidad estatal, las reglas vigentes son caldo de cultivo para la evasión. 

Además, la aplicación del principio deseable de la progresividad es muy baja en Colombia. Con el bajo recaudo en cabeza de personas naturales y la reducida base sobre la que se cobran esos impuestos, la tributación cumple un rol muy marginal de mitigar la mala distribución de ingresos. Finalmente, al país le queda mucho camino por recorrer en materia de impuestos ambientales y saludables.

En fin, es claro que la tributación debe mejorarse, pero también que este propósito no se ha alcanzado en los últimos años. En esta nota discutimos los obstáculos de reforma, y opciones para adoptar cambios que mejoren el pacto fiscal colombiano y tengan mayor probabilidad de éxito.

Obstáculos y viabilidad de las reformas

Las dificultades para tramitar reformas tributarias ambiciosas en Colombia son palpables. Las iniciativas más ambiciosas no han logrado el apoyo democrático e incluso desde antes de entrar al congreso muchas propuestas han tenido un alcance limitado, al menos comparadas con las recomendaciones de expertos (incluyendo las de comisiones establecidas por los gobiernos para guiarlos, como la Comisión de Expertos para la Equidad y Competitividad Tributaria del gobierno Santos y la Comisión de Expertos en Beneficios Tributarios del gobierno Duque). Todo esto no es sino la otra cara de la moneda de las reformas frecuentes, pero apenas parciales, fragmentadas y no siempre coherentes.

La dificultad de llevar a cabo reformas ambiciosas y definitivas obedece a muchos factores. Primero, cualquier cambio tributario genera ganadores y perdedores, y cuando estos últimos tienen poder político pueden bloquear o reorientar las reformas, erosionando su alcance. Segundo, la fragmentación de partidos dentro del congreso, influencia poderosa de grupos de interés, y prevalencia de intercambios clientelistas, exacerban la dificultad de llegar a acuerdos y tomar medidas con beneficios sociales agregados pero perdedores particulares. Tercero, la baja cultura tributaria y falta de legitimidad de las reglas del juego produce una resistencia ciudadana general a reformas más ambiciosas. Este tercer motivo conduce a una paradoja: se requieren cambios que aumenten la legitimidad, pero la falta de legitimidad limita la posibilidad de adoptar cambios (incluso si son deseables y justos). Cualquier propuesta realista debe contemplar estas dificultades políticas. A continuación, discutimos algunas circunstancias y estrategias que pueden aumentar la probabilidad de llegar a un acuerdo para una reforma tributaria estructural más permanente.

Crisis

La crisis actual, que tiene causas estructurales agravadas por la pandemia y el golpe económico asociado, puede ser una oportunidad para adoptar ajustes fiscales difíciles (Alesina y Drazen, 1991) pues los costos de la inacción se incrementan y quienes se habrían resistido podrían estar dispuestos a contribuir. En la historia fiscal colombiana algunas de las medidas más difíciles se han tomado durante, o poco después de, choques económicos significativos (Junguito y Rincón, 2004). En consecuencia, la crítica coyuntura histórica que atravesamos podría ser propicia para adoptar reformas que han fallado o se han evitado en el pasado. Por supuesto, esto no sucede automáticamente: el fracaso del actual gobierno en sacar adelante una reforma tributaria estructural durante la crisis del Covid así lo refleja. 

Gradualidad

Evitando ajustes bruscos para los agentes económicos, la viabilidad de algunos cambios tributarios se puede incrementar. Por ejemplo, si se introducen impuestos a las pensiones más altas, pero no a una tasa plena de inmediato sino creciendo poco a poco a lo largo de varios años hasta llegar a la tasa deseada, los pensionados tendrán un tiempo para ajustar sus patrones de gastos; si se eliminan las exenciones al impuesto de renta de algunos sectores económicos pero con un marchitamiento paulatino de estos beneficios, los empresarios pueden ajustarse sin afectar en el corto plazo sus inversiones y el empleo que generan. 

Otra ventaja de periodos de transición hacia un esquema tributario nuevo es que en muchas decisiones económicas las personas tienen un sesgo hacia el presente. Los sacrificios futuros lucen menos dolorosos que los presentes, lo que aumenta la disposición a acogerse a la máxima del “todos ponen” de los acuerdos tributarios. Un posible costo de la gradualidad es que puede darle tiempo a los grupos afectados a reaccionar, proponiendo e implementando cambios que restablecen sus beneficios. Por esto es importante que la senda de cambio adoptada goce de una buena aceptación política. Para ello es crucial el principio de legitimidad, que tratamos a continuación.

Legitimidad

La paradoja de la ausencia de legitimidad del pacto fiscal colombiano actual, que requiere a la vez que dificulta los cambios, debe enfrentarse a través de propuestas que inicien por pedir aportes de las capas más privilegiadas entre los privilegiados de la sociedad. Por un lado, esto es consistente con teorías de la justicia tan disímiles como la perspectiva utilitarista (que reconoce que el beneficio social de un mayor ingreso para los más ricos es inferior que el de los más pobres) o la rawlsiana (que tiene como uno de sus principios de justicia no introducir iniquidades en contra de las personas menos aventajadas de la sociedad). Por otro lado, esta aproximación resta peso al argumento (criticable pero que pesa en el debate) que pregunta “¿por qué debo aportar yo cuando aquel, más privilegiado que yo, no pone su parte?”.

Al diseñar una reforma tributaria legítima tampoco puede olvidarse que la “tributación no solo es una manera de recaudar dinero; también es un modo de expresar los valores sociales” (Sandel, 2020). Por ejemplo, un impuesto verde puede recaer nominalmente sobre la empresa que contamina o sobre el consumo de los bienes que produce. Si bien el efecto de esas alternativas en el precio y la demanda del bien gravado puede ser idéntico, la aceptación social de establecer el impuesto en cabeza de la empresa puede ser mayor al transmitir la idea de que estas tienen la obligación social de pagar por los eventuales daños que produzcan. Otros ejemplos de medidas fiscales con un papel expresivo son los impuestos a las megapensiones en Colombia (aunque sean pocas) o reducciones de los gastos asociados a beneficios de los funcionarios públicos (auxilios para gasolina, vehículos, protección superflua). Ninguno de estos impacta al déficit fiscal de manera relevante, pero sí pueden mejorar las percepciones sobre la justicia del sistema y dotar de legitimidad al gobierno que las promueve. 

Tomado de: uniandes.edu.co