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“Las propuestas de reforma laboral y pensional requieren de importantes ajustes”: Fedesarrollo

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inversión de capa caída en Colombia

El Gobierno nacional ha presentado sus propuestas de reformas en el frente laboral y pensional, que deben examinarse de forma integral, en la medida en que la muy baja cobertura del sistema obligatorio pensional actual (25%) se debe esencialmente a la alta informalidad laboral (actualmente en 58% de la población ocupada). En este sentido, de acuerdo con Luis Fernando Mejía, director ejecutivo de Fedesarrollo, “los objetivos de aumentar la cobertura pensional y reducir la informalidad laboral son realmente dos caras de una misma moneda: no será posible mejorar la cobertura en el sistema obligatorio de pensiones si no se hacen esfuerzos por reducir la informalidad laboral.”


Para contribuir a la discusión de estas dos reformas, Fedesarrollo ha publicado el 30 de marzo un documento técnico denominado “Análisis y recomendaciones sobre las reformas laboral y pensional.” En el documento, el director ejecutivo de Fedesarrollo concluye que “aunque la reforma pensional apunta en la dirección correcta, en su versión actual genera una afectación excesiva en el ahorro privado, aumenta el pasivo pensional en su componente contributivo y, en las condiciones actuales genera un ahorro insuficiente, lo que deteriora aún más la posición fiscal del Gobierno nacional.” Además, que, “si bien la reforma laboral se enfoca en proteger a los actuales empleados formales, sus medidas tendrán consecuencias indeseadas en los ocupados informales y los desempleados: el aumento en los costos del empleo formal provocará un aumento del desempleo y la informalidad laboral, agravando aún más el problema de cobertura en el componente contributivo del sistema de protección a la vejez.”


En materia de impacto fiscal de la reforma pensional, los cálculos de Fedesarrollo indican en el escenario central un aumento de 30,2 puntos del PIB en el pasivo del sistema de protección en la vejez. Este aumento se descompone en un aumento de 12,5 puntos del PIB producto del pilar solidario, 8,4 puntos del PIB por el pilar semicontributivo, y 9,3 puntos del PIB producto del pilar contributivo.


Estas estimaciones difieren de lo presentado por el Ministerio de Hacienda, que dice que lo reduciría en 12,3 puntos del PIB. Por un lado, el Ministerio de Hacienda no incluye en el costo de la reforma el valor del pilar solidario, que es el más costoso de todos (12,5 puntos del PIB de acuerdo con nuestros cálculos). Este valor debe incluirse porque lo relevante para la sostenibilidad fiscal es el costo fiscal del nuevo sistema de protección en la vejez, no solo el de uno de sus componentes. Además, el Ministerio hace los cálculos con corte al 2070. Este cálculo tiene el inconveniente de dejar por fuera 30 años en donde el sistema de protección se vuelve más deficitario que en la situación actual. Los análisis de impacto de cambios en sistemas pensionales por diseño deben hacerse en los plazos más largos posibles, por lo que preferimos hacerlo con corte al 2100. Finalmente, el Ministerio es más optimista en el supuesto de la tasa de interés real usada para descontar los flujos netos del sistema: usa una tasa del 4%, mientras que la usada por Fedesarrollo es de 3,4%.


En términos de la reforma laboral, la propuesta por el Gobierno está enfocada en otorgar una mayor remuneración y protección a los actuales empleados formales. Aunque este es un objetivo loable, en un mercado laboral de altas tasas de desempleo (11,2% en el último trimestre móvil) y altas tasas de informalidad (57,9% en el último trimestre móvil) es probable que estas medidas tengan como consecuencia un aumento en
la incidencia del empleo informal, un desincentivo a la generación de empleo y un incentivo a la automatización.


En efecto, uno de los impactos de la reforma laboral es el aumento en los costos no salariales por cuenta del incremento en los costos de despido. De acuerdo con el documento técnico, los costos de despido implícitos mensuales se multiplicarían por 1,9 veces, lo que generaría un aumento en los costos no salariales de 4 puntos porcentuales. Esto equivale a reversar en un 30% las ganancias observadas con la reforma tributaria de 2012. En particular, nuestros cálculos indican que solo esta medida generaría un aumento de la informalidad laboral de hasta 2,1 puntos porcentuales, equivalente a una pérdida de 460.000 empleos formales.


Para entender el impacto de otras medidas sobre el costo de contratación del empleo formal, el documento presenta el impacto en un microestablecimiento comercial con dos empleados que son contratados por un salario mínimo y un administrador que es contratado por dos salarios mínimos. El ejercicio se enfoca en los impactos asociados a i) la reducción de una hora de jornada laboral en 2023, ii) el aumento en el recargo de dominicales y festivos, iii) el aumento del salario del administrador que devenga 2 salarios mínimos con el IPC (nueva obligación de la reforma), y iv) el aumento en los costos de despido sin justa causa. Los resultados indican que el aumento en los costos laborales producto de las medidas establecidas por la reforma sería del 18,6%. Esto generará una caída en las ventas del microestablecimiento, una reducción del empleo y un aumento en el precio del bien final (mayor inflación).


Con base en este análisis, el documento técnico cierra con una serie de recomendaciones que Fedesarrollo sugiere que sean incorporadas en las reformas:

Reforma pensional

  1. Acoger la propuesta de Fedesarrollo sobre un pilar contributivo de ahorro individual, en donde Colpensiones entraría a competir con los fondos de pensiones y otros mecanismos de ahorro de largo plazo para ofrecer cuentas de ahorro individual a los cotizantes, profundizando así la competencia. Colpensiones adoptaría un esquema de cuenta de cuentas nocionales para mitigar el impacto fiscal.
  2. En caso de persistir en la idea de un pilar contributivo de prima media, reducir el umbral de cotización en este pilar de 3 a 1,5 salarios mínimos. Este umbral es que el genera la menor afectación desde el punto de vista de flujos de ahorro privado e impacto fiscal para el Gobierno nacional.
  3. Implementar una regla de ahorro más simple, en donde se estipule que Colpensiones deberá ahorrar la totalidad del flujo nuevo de cotizaciones actualizado por el crecimiento de la masa salarial (el producto de la población ocupada y los salarios). Esta regla es más clara y transparente frente a los mercados, y asegura que la reforma no destinará los nuevos flujos de cotizaciones a gasto corriente, lo que deterioraría la posición fiscal del Gobierno nacional.
  4. Para disminuir el impacto fiscal de la propuesta de reforma, sería deseable ajustar el ingreso base de liquidación (ampliando el periodo de cálculo de este ingreso) y la tasa de reemplazo, que en la propuesta del Gobierno permanecen sin modificaciones frente a los parámetros que rigen actualmente.

Reforma laboral

  1. Diferir en el tiempo la entrada de algunas de las medidas, o condicionarlas a que la tasa de desempleo sea inferior a algún umbral (por ejemplo, 8% promedio anual). El aumento de los costos del empleo formal en un contexto de desaceleración económica y tasa de desempleo aún superior al 11% agravará los problemas de deterioro en el mercado laboral que, aún en ausencia de la reforma, se verán en este año.
  2. Introducir una tasa de cotización en salud progresiva, iniciando en 0% para quienes tiene ingresos iguales o inferiores a un salario mínimo y aumentado gradualmente hasta el 9% para quienes tienen ingresos iguales o superiores a 25 salarios mínimos. Hoy, un asalariado debe contribuir con un 4% de su salario y un independiente con un 12,5% de su ingreso para el régimen contributivo de salud. Esto es un incentivo poderoso para mantenerse en la informalidad, pues el ocupado puede obtener los mismos beneficios en el régimen subsidiado a costo cero.
  3. Crear un seguro de desempleo no contributivo, que puede ser financiado con una fracción de los aportes a cajas de compensación. Este seguro, podría entregar medio salario mínimo hasta por tres meses a ocupados formales (asalariados e independientes) que tengan ingresos no superiores a 1,5 salarios mínimos. Esta es una forma de proteger al trabajador sin aumentar los impuestos al empleo en la contratación del propio trabajador.
  4. Los problemas de la baja productividad laboral están estrechamente relacionados con problemas estructurales en la formación para el trabajo. El aumento de la formalidad y la productividad laboral pasa entonces, de manera central, por fortalecer la pertinencia de la formación para el trabajo, enfatizando los cursos cortos y las habilidades blandas, y desarrollando plenamente el marco nacional de cualificaciones y el sistema de acreditación para transitar entre el pilar técnico/tecnológico y el universitario.

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